北京探索“全域型”城市更新模式,中交投資有限公司提出新思路

2022-07-29閱讀:2455發(fā)布:人居要聞來源:中國房地產(chǎn)網(wǎng)

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■中交投資有限公司城市更新課題組

目前我國的城市化已經(jīng)由資本型增長階段轉(zhuǎn)向運(yùn)營型增長階段,城市更新作為城市高質(zhì)量發(fā)展的重要推動(dòng)力,已從早期的舊城改造向多元?jiǎng)恿C(jī)制下的綜合更新方向發(fā)展,有機(jī)更新、片區(qū)統(tǒng)籌更新、全域更新成為城市更新主要模式。

7月12日,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部總工程師李如生在首屆北京城市更新論壇上表示,北京市作為第一批城市更新試點(diǎn)城市,全國首個(gè)減量發(fā)展的城市,希望北京積極探索超大城市減量發(fā)展背景下城市更新的路徑方法,為實(shí)施城市更新行動(dòng)貢獻(xiàn)更多的北京經(jīng)驗(yàn)、北京模式。北京市副市長隋振江亦表示,堅(jiān)持以北京城市總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng),以推動(dòng)新時(shí)代首都發(fā)展為方向,努力探索適合首都特點(diǎn)的城市更新之路。

此前北京在老舊小區(qū)改造中探索出“勁松模式”和“首開經(jīng)驗(yàn)”,在園區(qū)更新領(lǐng)域探索出低效產(chǎn)業(yè)園區(qū)騰籠換鳥的“亦莊模式”,成為全國推廣的樣板。近日中交城市更新公司通過石景山城市更新項(xiàng)目的初步實(shí)踐探索,創(chuàng)新性地提出“全域型”城市更新模式,將城市更新內(nèi)涵擴(kuò)展至城市片區(qū)的空間結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、土地資源整理、生態(tài)環(huán)境提升、區(qū)域功能重塑等多個(gè)方面,通過區(qū)企合作最大程度發(fā)揮平臺(tái)作用;通過全業(yè)務(wù)角度策劃項(xiàng)目價(jià)值,借一個(gè)項(xiàng)目創(chuàng)新中交城市更新商業(yè)模式和資源體系。這一理論和實(shí)踐探索將為減量發(fā)展背景下的城市更新提供全新的思路。

一、北京“十四五“城市更新

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規(guī)劃體現(xiàn)減量發(fā)展理念

2022年5月,北京市人民政府正式印發(fā)《北京市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃(北京市“十四五”時(shí)期城市更新規(guī)劃)》(以下簡稱《更新專項(xiàng)規(guī)劃》)。該規(guī)劃結(jié)合北京減量背景和存量特點(diǎn),確立了以街區(qū)為單元、以存量建筑為主體、以功能環(huán)境提升為導(dǎo)向的城市更新工作思路,推進(jìn)小規(guī)模、漸進(jìn)式、可持續(xù)的更新;以功能完善、提質(zhì)增效、民生改善、嚴(yán)控大拆大建為原則,實(shí)際上就是我國首個(gè)以減量發(fā)展為理念的城市更新專項(xiàng)規(guī)劃。

總體來看,《更新專項(xiàng)規(guī)劃》主要是以新總規(guī)為引領(lǐng),從服務(wù)“四個(gè)中心”建設(shè)為導(dǎo)向的功能性更新、民生保障和環(huán)境改善為導(dǎo)向的社會(huì)性更新兩條線索出發(fā),提出保障首都功能、激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力、改善民生福祉、加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)、傳承歷史文化、提升治理能力6方面的更新目標(biāo),并細(xì)化提出了塑造大國首都風(fēng)范,提升政務(wù)環(huán)境品質(zhì);科學(xué)配置資源要素,引領(lǐng)城市功能優(yōu)化;盤活提升存量資源,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等10條更新策略。

更新規(guī)劃提出了北京城市更新的四大體系,即空間體系、方法體系、組織體系與動(dòng)力體系??臻g體系主要為堅(jiān)持首善標(biāo)準(zhǔn),以人民為中心,聚焦存量空間,構(gòu)建更新空間體系,加強(qiáng)街區(qū)統(tǒng)籌。方法體系主要為面向基層、面向需求、面向?qū)嵤瑢ⅰ盎靥斓貐^(qū)”街區(qū)控規(guī)“四步走”“八清單”工作方法推廣到其他更新街區(qū)。組織體系主要為堅(jiān)持政府引導(dǎo),提升政府對(duì)城市更新的支撐作用,以政府投入公共空間整治、軌道建設(shè)、重大項(xiàng)目建設(shè)等多種方式撬動(dòng)多元資本參與,統(tǒng)籌周邊更新。動(dòng)力體系為健全城市更新政策體系,統(tǒng)籌研究規(guī)劃土地、金融財(cái)稅、經(jīng)營管理等方面的配套政策及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,推進(jìn)城市更新立法工作,形成城市更新“1+N+X”系列文件。

《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》指出,“街道”是劃分街區(qū)單元、管理街區(qū)建設(shè)、主導(dǎo)街區(qū)更新的主體。北京法定規(guī)劃體系的相關(guān)表述表明,“街區(qū)”是北京規(guī)劃管理體系的最小單元,是銜接規(guī)劃要求與落地項(xiàng)目之間的橋梁。對(duì)此,北京市控制性詳細(xì)規(guī)劃提出要編制“街區(qū)指引”,以傳導(dǎo)總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃在規(guī)模、空間、品質(zhì)方面的剛性要求,“街區(qū)”由此成為控規(guī)編制明確劃定的空間范圍。所以,街區(qū)就成為了落實(shí)城市更新的基本單元,是推進(jìn)更新政策與精細(xì)化治理的基本單位,而街區(qū)統(tǒng)籌就是以控規(guī)編制的管控區(qū)域作為實(shí)施城市更新項(xiàng)目統(tǒng)籌的平臺(tái),通過“以塊統(tǒng)條”的街區(qū)更新方式,整體統(tǒng)籌各類資源,統(tǒng)籌疏解整治促提升和公共空間的改善,統(tǒng)籌政府投資和社會(huì)投資方式,形成“規(guī)劃加策劃、策劃轉(zhuǎn)行動(dòng)、行動(dòng)推項(xiàng)目”的城市更新實(shí)施框架,實(shí)現(xiàn)“塊統(tǒng)條專”有序推進(jìn)。

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二、片區(qū)綜合開發(fā)更新到片區(qū)統(tǒng)籌更新的模式轉(zhuǎn)變

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片區(qū)綜合開發(fā)式更新仍屬于傳統(tǒng)的增量開發(fā)、就地平衡式更新,通常在政府的引導(dǎo)下由大型開發(fā)商主導(dǎo)開發(fā)。增容的方式對(duì)于政府而言,既可以解決居民安置問題與更新改造需要,又可以通過開發(fā)商的投資、建設(shè)、運(yùn)營和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等獲得片區(qū)的增量收益。而對(duì)于開發(fā)商而言,以城市更新的形式能以較低的價(jià)格獲得土地,通過房地產(chǎn)開發(fā)獲得較高收益,通過運(yùn)營和產(chǎn)業(yè)獲得超額收益,從而獲得更大的利潤空間。

片區(qū)綜合開發(fā)更新主要分“三步走”。第一步:強(qiáng)化多主體協(xié)作能力,主要包括與政府、產(chǎn)權(quán)人、金融機(jī)構(gòu)等主體的協(xié)作;第二步:拓展產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入能力,主要指城市更新產(chǎn)業(yè)鏈條的植入與延伸;第三步:發(fā)揮組合開發(fā)能力,要具備同時(shí)實(shí)施公共服務(wù)設(shè)施、棚改、歷史街區(qū)、工業(yè)等多類型城市更新項(xiàng)目的綜合能力,當(dāng)前大多數(shù)片區(qū)綜合開發(fā)式更新,仍主要靠地塊建設(shè)量增加實(shí)現(xiàn)更新資金平衡。

片區(qū)統(tǒng)籌式更新主張減量提質(zhì)、統(tǒng)籌資源式更新,多是政府統(tǒng)籌、市場主導(dǎo)的多元主體共同推進(jìn),通過建立價(jià)值轉(zhuǎn)換思維和長周期資產(chǎn)管理思維、不同盈利水平項(xiàng)目的捆綁、土地的一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)、盤活存量資產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值提升等綜合手段,提升片區(qū)價(jià)值。

片區(qū)統(tǒng)籌式更新更接近于有機(jī)更新,是城市發(fā)展演進(jìn)的必然趨勢。改革開放以來,城鄉(xiāng)建設(shè)用地的不斷擴(kuò)張帶來各種各樣的城市發(fā)展問題,隨著城市危機(jī)的不斷顯現(xiàn),以資源環(huán)境承載力為約束,減量提質(zhì)政策背景促使城市更新模式轉(zhuǎn)型,轉(zhuǎn)向小規(guī)模、漸進(jìn)式的有機(jī)更新,轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式已是大勢所趨。

通過兩種更新方式的對(duì)比可以看出,現(xiàn)在的城市更新項(xiàng)目已由單一的“大拆大建”粗放開發(fā)方式轉(zhuǎn)變?yōu)閺?fù)雜、綜合的片區(qū)更新方式。在開發(fā)主體方面,片區(qū)綜合開發(fā)主要為政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作,充分發(fā)揮政企之間的組合與協(xié)作能力;片區(qū)統(tǒng)籌更新則是由政府統(tǒng)籌,平臺(tái)化合作,實(shí)施主體多元。在開發(fā)模式方面,片區(qū)綜合開發(fā)產(chǎn)品多元,要求實(shí)施主體“投建營”全產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā);片區(qū)統(tǒng)籌則通過項(xiàng)目捆綁、一二級(jí)聯(lián)動(dòng)方式來實(shí)現(xiàn)片區(qū)平衡。在綜合效益方面,片區(qū)綜合開發(fā)更注重產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入,通過挖掘存量土地價(jià)值,形成產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng),實(shí)現(xiàn)城市綜合價(jià)值提升;片區(qū)統(tǒng)籌則以長線運(yùn)營類項(xiàng)目為主,盤活存量資產(chǎn),實(shí)現(xiàn)片區(qū)整體提升,利潤空間有限。在我國減量發(fā)展的背景下,片區(qū)增量開發(fā)趨于飽和,城市更新逐漸轉(zhuǎn)變成以片區(qū)統(tǒng)籌為主,通過集合片區(qū)內(nèi)所有資源要素、盤活存量資產(chǎn)、長短結(jié)合等方式,由政府統(tǒng)籌、多元參與來實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的綜合效益。

三、片區(qū)統(tǒng)籌更新的路徑

片區(qū)統(tǒng)籌更新的核心是民生改善、文化傳承、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和功能發(fā)展,涉及城市規(guī)劃設(shè)計(jì)、歷史街區(qū)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、融資、社區(qū)治理等方方面面,對(duì)參與主體的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和運(yùn)營能力是個(gè)極大的考驗(yàn)。

首先是更新類型多、內(nèi)容廣、服務(wù)對(duì)象情況復(fù)雜。片區(qū)統(tǒng)籌式城市更新類的項(xiàng)目復(fù)雜多樣,根據(jù)用地功能可分為老舊片區(qū)、商務(wù)辦公用地、工業(yè)遺產(chǎn)、住區(qū)、歷史街區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施等。根據(jù)更新形式分為整建類、整修類、運(yùn)營類、混合類等。更新內(nèi)容涵蓋公共服務(wù)設(shè)施更新、棚改、歷史街區(qū)開發(fā)運(yùn)營、工業(yè)遺產(chǎn)復(fù)興、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、社區(qū)治理等一系列范疇。另外,更新改造的服務(wù)對(duì)象亦多種多樣,有城市居民、村莊村民、企業(yè)、政府、或多方共存的情況等,需要有統(tǒng)籌多元主體協(xié)作開發(fā)的平臺(tái)能力及與政府、產(chǎn)權(quán)人、同行企業(yè)、跨行企業(yè)之間的協(xié)作能力。

其次是更新模式多樣、融資難度大。片區(qū)統(tǒng)籌式城市更新,由于更新規(guī)模大、更新周期長、更新模式及利益主體復(fù)雜多樣,更容易面臨財(cái)政負(fù)擔(dān)過重、推進(jìn)難以持續(xù)和資金投入效率不高的困境。如何合理確定改造資金公攤機(jī)制、探索多渠道籌措資金模式,將成為更新過程中的重點(diǎn)和難點(diǎn),不僅需要在單個(gè)更新項(xiàng)目資金籌措模式摸底總結(jié)的基礎(chǔ)上提出新的改善性模式,還應(yīng)兼顧新模式的可復(fù)制性與可參考性,探索多類型融資模式的組合應(yīng)用。

最后是規(guī)劃設(shè)計(jì)與投資測算缺少銜接。由于規(guī)劃設(shè)計(jì)單位大多缺乏運(yùn)營角度的金融思維,往往在做片區(qū)規(guī)劃時(shí)容易忽視投入產(chǎn)出分析,更加注重空間層面的規(guī)劃,導(dǎo)致設(shè)計(jì)出的剛性規(guī)劃指標(biāo)要求與現(xiàn)實(shí)更新基地缺少銜接,也就是說投資運(yùn)營算不過來賬,脫離了經(jīng)濟(jì)原理與市場邏輯,會(huì)對(duì)政府和社會(huì)資本帶來資金利用的巨大難題。

在片區(qū)統(tǒng)籌更新實(shí)施過程中面臨很多困難與挑戰(zhàn),有些地方政府已經(jīng)開始組織編制不同層面的政策法規(guī)、立法條例,也在不斷創(chuàng)新摸索,鼓勵(lì)社會(huì)資本參與,將統(tǒng)籌的思維落地與深化,協(xié)調(diào)多元主體同步更新,解鎖了城市更新很多的局限性難題與死結(jié)。我們分析了片區(qū)統(tǒng)籌更新的發(fā)展趨勢與優(yōu)缺點(diǎn),探索性地提出“一個(gè)打通、兩個(gè)工具、一個(gè)鏈條”的實(shí)施路徑:

一個(gè)打通:打通多元主體參與片區(qū)更新的政策路徑,吸引更多的社會(huì)資本參與城市更新,建立政府、企業(yè)、市民多元共建、共治、共享、共贏的參與路徑。

兩個(gè)工具:一個(gè)是規(guī)劃工具,通過編制片區(qū)統(tǒng)籌實(shí)施規(guī)劃,跳出地塊限制,統(tǒng)籌多元的城市資源要素,達(dá)到片區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、資金結(jié)構(gòu)以及規(guī)劃指標(biāo)的疏密結(jié)構(gòu)的平衡,最終實(shí)現(xiàn)片區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)平衡與多方價(jià)值平衡。另一個(gè)是金融工具,利用一系列的資本操作,包括基金化的土地整備、長期貸款的支持、退出環(huán)節(jié)的證券化運(yùn)作、建立城市更新基金等等,放大片區(qū)的長期價(jià)值。

一個(gè)鏈條:針對(duì)片區(qū)更新對(duì)“投建營”服務(wù)能力要求的不斷提升,構(gòu)建從高站位策劃、規(guī)劃到全過程建設(shè)管理再到全周期運(yùn)營的全產(chǎn)業(yè)鏈條,加強(qiáng)人才培養(yǎng)與資源整合,形成專業(yè)化聚合平臺(tái),為片區(qū)更新提供全方位、立體式、一站式的綜合服務(wù)。

四、全域更新模式探索

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1.“全域型”城市更新的理念與創(chuàng)新

隨著城市更新內(nèi)涵的不斷擴(kuò)展,我國的城市更新已從早期單純的“物質(zhì)空間的必要改善”逐步發(fā)展為“為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、空間、環(huán)境等改善目標(biāo)而采取的綜合行動(dòng)”,更新內(nèi)容也從“物質(zhì)”擴(kuò)展到“社會(huì)”,空間范圍從“社區(qū)”擴(kuò)展到“區(qū)域”,參與主體從“政府”擴(kuò)展到“市場”。中交集團(tuán)依托石景山西部地區(qū)城市更新項(xiàng)目創(chuàng)新提出“全域型”城市更新模式,將內(nèi)涵擴(kuò)展至城市片區(qū)的空間結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、土地資源整理、生態(tài)環(huán)境提升、區(qū)域功能重塑等多個(gè)方面,通過區(qū)企合作最大程度發(fā)揮平臺(tái)作用,在存量時(shí)代堅(jiān)定石景山西部地區(qū)走城市更新的戰(zhàn)略思路,在減量發(fā)展中提高地方、社會(huì)、企業(yè)各方參與的積極性。

2.“全域型”城市更新的特點(diǎn)

更新范圍“全域化”

城市更新首先聚焦的是城市空間,“全域型”城市更新將更新范圍從傳統(tǒng)的社區(qū)、街道延展至整片區(qū)域,共同開展“大而全”的城市更新行動(dòng)。

城市資源“全域化”

城市資源是包括自然資源、社會(huì)資源、文化資源、科技資源、大數(shù)據(jù)資源等一切可被人類開發(fā)和利用并產(chǎn)生效益的物質(zhì)、能量和信息的總和。“全域化”更新通過對(duì)城市資源進(jìn)行評(píng)價(jià)與識(shí)別,挖掘各資源的開發(fā)潛力與內(nèi)在聯(lián)系,厘清利用模式,實(shí)現(xiàn)城市資源的“全域化”高效利用與價(jià)值轉(zhuǎn)化。

更新業(yè)務(wù)“全域化”

在更新過程中,積極發(fā)揮社會(huì)資本在城市更新領(lǐng)域的全產(chǎn)業(yè)鏈、一體化統(tǒng)籌能力,提供規(guī)劃策劃、投資融資、資本運(yùn)作、施工建設(shè)、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營一攬子服務(wù),放大企業(yè)在資源整合、資金統(tǒng)籌、技術(shù)創(chuàng)新等領(lǐng)域的獨(dú)特優(yōu)勢,與政府平臺(tái)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合,實(shí)現(xiàn)全要素賦能、全產(chǎn)業(yè)協(xié)同。

項(xiàng)目周期“全域化”

社會(huì)資本深度參與子項(xiàng)目的前期謀劃、開發(fā),統(tǒng)籌投融資、招商運(yùn)營,直至子項(xiàng)目的移交、退出,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全過程參與,將企業(yè)的智慧與區(qū)域發(fā)展理念、戰(zhàn)略要求相融合,充分調(diào)動(dòng)企業(yè)優(yōu)質(zhì)資源,高效利用外腦、智庫,為政府提供頂層設(shè)計(jì),引領(lǐng)實(shí)施。

資金統(tǒng)籌“全域化”

面向新發(fā)展要求,在資金統(tǒng)籌上探索搭建全方位平臺(tái),除傳統(tǒng)盈利模式之外,鏈接并建立科技、產(chǎn)業(yè)、消費(fèi)、金融等多種業(yè)態(tài)融合的生態(tài)系統(tǒng),放大協(xié)同效應(yīng),策劃增值收益,升級(jí)盈利維度,實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)盈利。

服務(wù)客群“全域化”

突破以政府客戶為主的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)模式,將服務(wù)對(duì)象拓展至政府、企業(yè)、消費(fèi)者等全客群領(lǐng)域。

3.“全域型”城市更新的實(shí)踐與思考

“全域型”城市更新的創(chuàng)新運(yùn)用更契合未來城市的發(fā)展理念,全盤考量,更加有效地盤活城市資產(chǎn),用足城市資源,在注重提升市民的獲得感、幸福感的同時(shí),也為企業(yè)培育新領(lǐng)域的核心競爭力做出貢獻(xiàn)。

2020年10月,中交集團(tuán)與石景山區(qū)簽訂《關(guān)于石景山區(qū)廣寧、五里坨等西部地區(qū)開發(fā)合作框架協(xié)議》,建立高層互訪機(jī)制,組建聯(lián)合工作組;2021年9月,石景山區(qū)與中交資本、中交投資分別簽訂《戰(zhàn)略合作協(xié)議》《西部地區(qū)城市更新項(xiàng)目合作協(xié)議》,通過基建升級(jí)、生態(tài)優(yōu)化、公服提質(zhì)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、智慧營造、住區(qū)更新等六個(gè)方面,將西部地區(qū)打造成綠色低碳、產(chǎn)城相融、山水交融、區(qū)域協(xié)同的生態(tài)宜居宜業(yè)典范,具有區(qū)域特色、首都風(fēng)范的城市更新創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)。聚焦“中交·生態(tài)智慧城”總體定位,按照“三年起步、五年發(fā)展、十年成熟”時(shí)間表,明確未來發(fā)展建設(shè)的總體思路、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施,梳理形成63項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)、68項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目以及31項(xiàng)儲(chǔ)備項(xiàng)目,力爭將石景山西部地區(qū)打造成“全域型”城市更新示范樣板。

在未來的城市更新領(lǐng)域,我們可以推斷,片區(qū)統(tǒng)籌更新將逐漸放大到“全域型”城市更新,逐步實(shí)現(xiàn)片區(qū)從內(nèi)到外、從里到面的全面更新,該模式為城市更新的實(shí)踐之路提供了全新的思路與辦法。

原標(biāo)題:“全域型”城市更新模式的北京實(shí)踐

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北京等6城市入列智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施與智能網(wǎng)聯(lián)汽車協(xié)同發(fā)展首批試點(diǎn)城市
5月6日,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、工業(yè)和信息化部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于確定智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施與智能網(wǎng)聯(lián)汽車協(xié)同發(fā)展第一批試點(diǎn)城市的通知》,將北京、上海、廣州、武漢、長沙、無錫等6個(gè)城市列為智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施與智能網(wǎng)聯(lián)汽車協(xié)同發(fā)展第一批試點(diǎn)城市。
世界人居 0評(píng)論2021-05-08
關(guān)注循環(huán)經(jīng)濟(jì):建筑廢棄物有了好去處——2020年北京市建筑垃圾資源化處置率達(dá)85%以上
北京依靠綠色循環(huán)體系,將建筑垃圾分類處置、再生利用,2020年建筑垃圾資源化處置率達(dá)85%以上,再生產(chǎn)品廣泛應(yīng)用于市政工程,為建筑垃圾的處理提供了有益探索。
世界人居 0評(píng)論2021-05-10
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