世界人居

段進(jìn)

中國(guó)科學(xué)院院士
東南大學(xué)教授

改革開放四十年，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的“上半場(chǎng)”取得了巨大的成就。同時(shí)，建筑風(fēng)貌亂象、城市文化缺失，千城一面、環(huán)境品質(zhì)不高等問題逐漸顯露。城市與建筑風(fēng)貌管理問題，從文化自信的新高度引起了國(guó)家和社會(huì)廣泛的關(guān)注。此次《通知》的出臺(tái)，針對(duì)這些問題，進(jìn)一步明確了管理重點(diǎn)、制度抓手和落實(shí)傳導(dǎo)機(jī)制，為更好地治理城市與建筑風(fēng)貌邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。

縱觀世界城市發(fā)展歷程，有許多運(yùn)用規(guī)劃研究、城市設(shè)計(jì)和立法制度改善城市風(fēng)貌的成功經(jīng)驗(yàn)。從1970年代開始，新加坡政府為發(fā)掘、保留、增強(qiáng)城市地區(qū)的獨(dú)特性，保護(hù)逐漸消失的生活氛圍和自然風(fēng)貌，通過編制《特征規(guī)劃研究》（Identity Plan），提出保留15個(gè)富有特色、各有側(cè)重的區(qū)域與街道景觀及特色建筑，并將各類建議性內(nèi)容轉(zhuǎn)化為導(dǎo)則納入全面規(guī)劃中進(jìn)行管理，為新加坡成為一個(gè)獨(dú)具風(fēng)格、獲得廣泛認(rèn)同的“花園城市”奠定了基礎(chǔ)。

在紐約，為了避免各區(qū)同質(zhì)化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展，進(jìn)行了特定意圖區(qū)（special purpose district）的有益實(shí)踐，并在這類地區(qū)強(qiáng)調(diào)“城市設(shè)計(jì)”和“開發(fā)政策”的引導(dǎo)。特定意圖區(qū)設(shè)計(jì)導(dǎo)則的管控要素因地區(qū)特色不同而有所差異，但大都是通過城市設(shè)計(jì)研究來確定相應(yīng)的管控要素和具體要求，不允許粗放的拆除重建，而是采用功能活化、舊建筑再利用以及增加少量新建建筑的方式進(jìn)行再開發(fā)。

在日本，則是通過《景觀法》，促進(jìn)城市與鄉(xiāng)村形成良好的景觀，推動(dòng)形成美麗且具有風(fēng)采的國(guó)土環(huán)境，謀求創(chuàng)造良好的生活環(huán)境及具有個(gè)性與活力的地區(qū)特色。再如德國(guó)，由于較早地完成了城市化進(jìn)程，城市規(guī)劃的主要任務(wù)是針對(duì)部分城市街區(qū)開展風(fēng)貌規(guī)劃（德語Stadtbildplanung）。城市風(fēng)貌規(guī)劃屬于非法定規(guī)劃，在法定規(guī)劃之外單獨(dú)編制，與法定規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)不同，其研究的空間尺度從宏觀到微觀，從城市總體層面到建筑個(gè)體形式，關(guān)注市民對(duì)城市空間景觀的心理感受，從城市—街區(qū)—街巷（廣場(chǎng)）—建筑立面四個(gè)層面對(duì)城市或特定街區(qū)的風(fēng)貌展開研究。新、美、日、德等國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，城市與建筑風(fēng)貌不是誰嘴大，誰有錢就說了為算的事，而是一個(gè)公共空間治理的問題。

近些年來，我國(guó)對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)中城市與建筑風(fēng)貌的治理工作，從思想認(rèn)識(shí)、制度建設(shè)到實(shí)施管控，整體路徑愈發(fā)清晰。城市設(shè)計(jì)作為當(dāng)前我國(guó)城市風(fēng)貌特色塑造、文化傳承和人性場(chǎng)所營(yíng)造的主要抓手，也已成為共識(shí)。2015年，中國(guó)時(shí)隔37年再次召開中央城市工作會(huì)議，在"建設(shè)"與"管理"兩端著力，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力。2016年2月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中明確指出，城市設(shè)計(jì)是落實(shí)城市規(guī)劃、指導(dǎo)建筑設(shè)計(jì)、塑造城市特色風(fēng)貌的有效手段。鼓勵(lì)開展城市設(shè)計(jì)工作，通過城市設(shè)計(jì)，從整體平面和立體空間上統(tǒng)籌城市建筑布局，協(xié)調(diào)城市景觀風(fēng)貌，體現(xiàn)城市地域特征、民族特色和時(shí)代風(fēng)貌。

2017年，住建部正式發(fā)布了《城市設(shè)計(jì)管理辦法》，從行政管理層面解決了城市設(shè)計(jì)“由誰來編”、“由誰來管”、“怎么落地”的問題。并于同年開展城市設(shè)計(jì)試點(diǎn)工作，探索通過城市設(shè)計(jì)，精細(xì)化管理城市各類空間，保護(hù)城市歷史格局，延續(xù)城市文脈，提高城市質(zhì)量。通過推動(dòng)試點(diǎn)城市之間的交流，向全國(guó)推廣城市設(shè)計(jì)工作經(jīng)驗(yàn)。在此背景下，依照《城市設(shè)計(jì)管理辦法》，各省市正在逐步建立與地方實(shí)際相結(jié)合的城市設(shè)計(jì)管理制度，進(jìn)行城市風(fēng)貌管控治理工作。

《通知》提出“明確城市與建筑風(fēng)貌管理重點(diǎn)”，包括超大體量公共建筑、超高層地標(biāo)建筑及重點(diǎn)地段建筑三個(gè)方面。這三類建筑對(duì)于城市的既有格局、空間秩序和特色風(fēng)貌，往往會(huì)產(chǎn)生舉足輕重的影響，在總體城市設(shè)計(jì)中展開相關(guān)分析評(píng)判，十分必要。

《通知》提出“完善城市與建筑風(fēng)貌管理制度”，并提出在2020年開展《城市設(shè)計(jì)管理辦法》落實(shí)情況的調(diào)研評(píng)估。一方面肯定了《辦法》在風(fēng)貌管控治理方面的引領(lǐng)作用，另一方面，為充分發(fā)揮城市設(shè)計(jì)的作用，要繼續(xù)推進(jìn)、細(xì)化和完善管理制度，包括“嚴(yán)把建筑設(shè)計(jì)方案審查關(guān)”、“加強(qiáng)正面引導(dǎo)和市場(chǎng)監(jiān)管”、“探索建立城市總建筑師制度”等，將城市與建筑風(fēng)貌管控貫穿于城市規(guī)劃建設(shè)管理的全過程。

最后，提一些希望。如前所述，城市與建筑風(fēng)貌體現(xiàn)的是一種公共價(jià)值，應(yīng)該體現(xiàn)人民大眾的取向，而不僅僅只是精英價(jià)值的表達(dá)。在進(jìn)一步的工作中，可以通過現(xiàn)場(chǎng)座談、線上線下調(diào)查表等傳統(tǒng)方法進(jìn)行公眾參與，也可以借助大數(shù)據(jù)分析、人工智能輔助等新型技術(shù)方法和手段，充分反映社會(huì)公眾的愿望。在具有較好技術(shù)力量的城市，可以設(shè)總建筑師制度試點(diǎn)，但在其它城市也可以借鑒國(guó)外組織城市建筑風(fēng)貌委員會(huì)的方式，由此專家和民眾共同參與，使得城市與建筑風(fēng)貌管理可以更好地以人為本，打造人民滿意的美麗城市。